Le politiche per uscire dalla stagnazione: un tentativo di proposta

1. L'economia italiana sta vivendo un periodo difficile caratterizzato da:
- moderata inflazione ma con diminuzione dei salari reali,
- elevata disoccupazione, specie giovanile, nelle aree meridionali,
- crescenti difficoltà per le nostre esportazioni sui mercati internazionali a causa della rivalutazione dell'euro, nei confronti del dollaro e dell'ancoraggio dei paesi emergenti al dollaro,
- riduzione della copertura della spesa sociale e aumento della spesa a carico delle famiglie,
- in sintesi una modesta crescita delle risorse disponibili, ossia del prodotto interno lordo reale.
Gli elementi che sintetizzano queste difficoltà sono: a) la modesta crescita della produttività, b) la scarsa presenza delle produzioni italiane nei settori ad elevata tecnologia, c) la prevalenza dei servizi tradizionali alle famiglie rispetto ai servizi innovativi alle imprese, d) lo spostamento del core business delle grandi imprese dal settore manifatturiero ai settori di rendita a scarsa concorrenza, e) la prevalenza dell'investimento finanziario rispetto all'investimento produttivo, f) la diminuita presenza dell'industria italiana nella produzione di beni di consumo durevole e di semilavorati ossia industrie di medie e grandi dimensioni che hanno rendimenti di scala crescenti.
Non mancano gli indicatori di successo nell'ambito imprenditoriale, fra questi si possono citare: i) la trasformazione dell'agricoltura, ii) la ripresa dell'economia meridionale a suo tempo penalizzata dalla revisione del ruolo economico dello Stato e dalla mancanza d'insediamenti industriali consistenti , iii) il successo dell'industria dei semiconduttori, iv) la crescita dell'industria delle biotecnologie per l'agricoltura.
Tra i fattori di successo imprenditoriale vi è, anche, il risanamento di imprese pubbliche (poste, ferrovie); la parziale privatizzazione delle imprese pubbliche nei settori strategici (energia, telecomunicazioni); l'accresciuta efficienza del sistema bancario, specie delle banche meridionali; la ricollocazione internazionale di fasi del processo produttivo in aree a basso costo del lavoro; il persistente successo delle produzioni italiane nella filiera dell'alta moda, e della meccanica strumentale.
Più controversa, fra gli aspetti positivi, è l'espansione della piccola e media impresa in tutti i settori, sovente definita economia sommersa. In realtà si tratta di una larga fetta dell'economia sottocapitalizzata che non rispetta le regole, evade le imposte e i contributi sociali, occupa mano d'opera immigrata e non vuole o non riesce a crescere. La modesta dimensione aziendale non consente di dedicare risorse alla ricerca, alla formazione e all'innovazione, ma in compenso fornisce un'occupazione alle fasce deboli del mercato del lavoro e si localizza su una vasta area del territorio nazionale.
2. Il saldo fra difficoltà e successi è, purtroppo, negativo e per superare le difficoltà sono necessari interventi di breve e di medio periodo. Le riforme, non tutte necessarie, faranno sentire i loro effetti positivi in un arco temporale lungo mentre nel breve periodo possono generare incertezza e attesa.
La partecipazione dell'Italia all'Unione europea riduce le possibilità di un'autonoma politica anticongiunturale e pertanto è indispensabile che l'Unione europea inserisca fra le priorità lo sviluppo economico e sociale dei paesi membri perché non può lasciare alle lobby, agli interessi di parte, alle corporazioni, agli egoismi nazionali o locali il compito di spingere l'economia europea sul sentiero dello sviluppo; le conseguenze negative le osserviamo ogni giorno in tutti i paesi e alimentano l'euroscettismo, reso più evidente dalla mancata realizzazione delle attese che erano riposte nell'euro. Il dibattito sui parametri di Maastricht è sterile se si limita alla verifica burocratica del rispetto di un numero magico, dimenticando di valutare le ragioni che hanno portato a quella decisione. Solo con un profondo cambiamento nell'indirizzo di politica economica si può pensare di rivedere il trattato in senso dinamico.
Il nuovo ordine economico internazionale basato sul dualismo euro-dollaro ha, di fatto, superato le ragioni economiche che giustificavano i parametri del trattato di Maastricht. Fermo restando il problema dell'equilibrio monetario e fiscale delle diverse economie all'interno dell'Unione europea, è venuto a mancare, per definizione, l'obiettivo della stabilità del cambio ed anche il correlato problema dei differenziali dei tassi d'interesse sui mercati dei capitali. Attualmente l'economia europea cresce se l'economia americana cresce, è stabile se l'economia americana è stabile, ma dovrebbe valere anche l'inverso, ossia l'economia europea deve essere in grado di realizzare un processo autonomo di crescita che trascini l'economia americana quando quest'ultima è in difficoltà. Questo non richiede la passiva acquisizione delle regole statunitensi, ma suggerisce la ricerca di regole di politica economica che siano coerenti con i sistemi economici dell'Unione europea.
La politica monetaria europea ha, giustamente, come obiettivo la difesa del potere d'acquisto dell'euro ma occorre pensare anche al finanziamento dello sviluppo europeo senza dannose accelerazioni nazionali ma anche senza frenate suggerite da comportamenti opportunistici. In questo campo è necessario il coordinamento dell'azione delle banche centrali nazionali per aiutare il sistema bancario nazionale a selezionare e finanziare, in modo corretto, quegli investimenti produttivi in grado di alimentare la crescita della produttività dei fattori nel breve e nel lungo periodo. (1)
Vi è l'esigenza di un coordinamento fra le politiche monetarie delle due aree monetarie, ma se la politica monetaria americana ha come obiettivo la crescita e quell'europea la stabilità dei prezzi, ne risulterà una situazione che favorisce la crescita negli Stati Uniti e genera deflazione nell'Unione europea. In queste condizioni il disavanzo commerciale e fiscale degli Stati uniti continuerà ad essere finanziato a tassi bassi dai mercati finanziari europei ed asiatici, ma mentre i Paesi asiatici esporteranno le loro merci, poiché le loro valute sono ancorate al dollaro, i Paesi dell'Unione europea si preoccuperanno di non fare crescere la domanda interna, per ridurre le aspettative di inflazione e le importazioni. Si penalizzerà la crescita della produttività e si lascerà spazio al finanziamento dell'economia americana da parte dei risparmiatori europei.
3. Per l'Italia, una politica economica deve avere come obiettivo, di breve periodo, la crescita del prodotto interno lordo, e, nel medio periodo, la crescita della produttività che consenta un aumento dei salari e quindi della domanda e dell'occupazione. Sulla stabilità dei prezzi vigilano la banca centrale europea e le banche centrali nazionali ma questa vigilanza rischia di trasformarsi in una politica di deflazione se non è accompagnata da accordi con le parti sociali basati sullo scambio politico fra maggiore occupazione e maggiori investimenti, contro stabilità dei prezzi e flessibilità nell'uso della forza lavoro, ossia crescita del costo del lavoro compatibile con la crescita della produttività.
Nel breve periodo è indispensabile aumentare la domanda senza che comportamenti opportunistici da parte degli operatori, non soggetti alla concorrenza, possano creare le premesse per un aumento generalizzato dei prezzi e quindi provocare una riduzione dei salari reali che neutralizzerebbe l'aumento autonomo della domanda reale, ridurrebbe i profitti dei settori concorrenziali, e riprodurrebbe l'attuale situazione deflazionistica. (2)
Apparentemente ci sono due politiche possibili per accrescere la domanda aggregata: la riduzione delle imposte oppure l'aumento della spesa pubblica ma entrambe vanno qualificate perché una riduzione delle imposte in una situazione d'incertezza sul futuro dell'occupazione, genera maggiore risparmio e questo non serve perché, in presenza di una riduzione dei profitti, la domanda di beni d'investimento rimane bassa, perciò non vi saranno effetti sul prodotto interno lordo. Anche un aumento della spesa pubblica se è percepito come un intervento una tantum non giustifica una ripresa degli investimenti privati e provoca solo un aumento delle importazioni, se non si seleziona accuratamente la spesa pubblica, oppure genera un aumento dei prezzi dei beni e servizi acquistati dalle amministrazioni pubbliche senza un aumento della domanda in termini reali.
Qualora s'insistesse sulla riduzione delle imposte per motivi politici, questa, per avere un impatto sulla crescita, dovrebbe essere di notevole entità ma non sarebbe praticabile poiché l'Italia ha un elevato debito pubblico che deve ridurre con le entrate straordinarie ma anche con quelle ordinarie. Inoltre, una riduzione delle imposte a favore dei percettori di redditi elevati non farebbe aumentare i consumi privati poiché si tratta di percettori di reddito ad elevata propensione al risparmio, mentre una riduzione delle imposte sulle fasce basse di reddito avrebbe effetti limitati perché le aliquote sono già modeste. Restano le fasce di reddito intermedio, ma in questo caso subentra l'incertezza perché si rafforzerebbe nelle famiglie l'idea che la situazione economica è precaria e questo spingerebbe le famiglie a risparmiare. Risultato: aumenta poco il consumo, non vi sarebbe domanda indotta e aumenterebbe il deficit pubblico e con esso il debito pubblico.
L'idea che una riduzione delle imposte induca ad aumentare la produzione e l'occupazione rientra fra gli scenari possibili ma poco probabili in una situazione di difficoltà economiche.
Un aumento della spesa pubblica potrebbe avere effetti positivi se fosse indirizzata verso i settori che possono attivare, a loro volta, la domanda, mentre non avrebbe effetti rilevanti qualora fosse destinata all'aumento dei redditi, ossia si avrebbero effetti analoghi a quelli della riduzione delle imposte. Inoltre la spesa attivata dai maggiori consumi avrebbe effetti macroeconomici modesti poiché andrebbe in prevalenza verso i servizi alle famiglie, questi ultimi poco concorrenziali e con modesto contenuto innovativo.
Per migliorare la competitività del sistema produttivo italiano, sarebbe inutile la riduzione dei tassi di interesse da parte della BCE, poiché gli investimenti privati non sono limitati dal costo del capitale e nemmeno dalla disponibilità del credito, ma dalle incerte e modeste prospettive di profitto e dalla carente selettività del credito. Perciò la riduzione del tasso di interesse ridurrebbe solo l'onere del debito americano, oppure finanzierebbe la borsa americana e solo indirettamente ne trarrebbero vantaggio anche le borse europee. L'unico settore che può beneficiare dei bassi tassi di interesse è quello edilizio, ma l'Italia ha un'elevata diffusione della proprietà immobiliare mentre manca una politica dell'abitazione per le fasce deboli. Si rischia di fare aumentare la rendita edilizia ed il prezzo delle case, senza apprezzabili effetti sulla domanda aggregata e con la minaccia di una crisi edilizia nel medio periodo.
4. In effetti, manca la politica dell'offerta che deve affiancare la politica monetaria, quella fiscale e quella del lavoro. Le recenti crisi finanziarie hanno dimostrato che molti apprendisti stregoni pensavano di potere fare a meno dei profitti industriali rivolgendosi alla speculazione finanziaria. E' indispensabile disincentivare i profitti speculativi di breve periodo ed investire in settori con elevata profittabilità nel medio termine, perché i primi rappresentano una riallocazione delle risorse esistenti e non contribuiscono a migliorare l'efficienza del nostro apparato produttivo. (3)
La politica dell'offerta è particolarmente urgente nella nuova situazione venutasi a creare con l'euro poiché la politica monetaria dipende dalla BCE e quella fiscale ha scarsi margini di azione essendo vincolata dal patto di stabilità.
La politica dell'offerta ha un orizzonte temporale di medio termine ma i suoi effetti possono essere visibili anche nel breve periodo, almeno per la parte attivata dagli investimenti in tecnologie, ricerca, formazione e riorganizzazione dei processi.
La modifica nei prezzi relativi, fra settori concorrenziali e settori protetti, fra settori di rendita e settori di profitto, deve essere guidata dalle tecnologie e dalla produttività e non può discendere da posizioni di monopolio o peggio dalla collusione fra gli imprenditori. Di questa politica antimonopolistica si è parlato e si è legiferato a lungo, ma non si può affermare che il trattato sul mercato unico abbia, di fatto, modificato la situazione; la stessa privatizzazione delle imprese pubbliche, se ha modificato la proprietà delle aziende, non ha evidenziato cambiamenti nelle gestioni operative, nella ricerca dell'efficienza, in sintesi nella competitività dei settori interessati, anzi.
Aumentare la concorrenza non significa aumentare il numero delle imprese, sono necessarie, ma non sufficienti, nuove regole che limitino lo sfruttamento della posizione dominante e favoriscano l'entrata nel mercato di imprese competitive. La prima azione non si realizza riducendo il potere delle autorità di controllo ma aumentando la loro professionalità e la loro indipendenza. La normativa non si deve limitare agli aspetti formali ma prevedere anche, la regolazione della concorrenza senza ostacolare lo sviluppo dell'industria. Una seconda linea di intervento deve favorire l'insediamento di nuove imprese, italiane e/o europee, oppure maggiori investimenti esteri. Queste nuove entrate sul mercato italiano sarebbero poco interessanti se fossero motivate unicamente dalla ricerca di posizioni dominanti e non vi fosse un aumento dell'efficienza del sistema Italia, o peggio se si mirasse solo alla conquista del mercato italiano portando le produzioni e la ricerca all'estero (come è avvenuto per il settore dell'ICT, per l'industria farmaceutica, per la chimica fine, ecc.). (4)
La politica dell'offerta deve migliorare l'efficienza del sistema Italia aumentando la produttività del lavoro, favorendo l'uscita dalle produzioni obsolete, riducendo il costo dell'energia e del trasporto, eliminando le rendite delle corporazioni, riducendo la rendita immobiliare, aumentando l'offerta di servizi pubblici e disincentivando i comportamenti dei privati qualora provochino danni in campo ambientale. Inoltre, deve favorire: a) lo sviluppo delle produzioni nelle imprese ad elevato valore aggiunto e tecnologicamente avanzate; b) la concorrenza, adottando modelli coerenti con l'innovazione tecnologica; c) la fornitura di servizi efficienti per le imprese; d) l'insediamento delle imprese italiane all'estero e di quelle estere in Italia. (5)
Un aumento dell'efficienza ridurrebbe il peso dell'economia irregolare che oggi sfrutta la mancanza di concorrenza e d'innovazione da parte delle grandi imprese e di questo spostamento verso l'economia regolare ne trarrebbe vantaggio il fisco, la previdenza, la sanità pubblica e la giustizia sociale.
5. La prima domanda cui dare una risposta è la seguente: può il mercato attuare una politica dell'offerta in modo spontaneo? La risposta è negativa. Forse una modifica delle regole può aiutare il mercato ad affrontare questa sfida, ma richiede molto tempo, una diversa professionalità delle amministrazioni pubbliche e la consapevolezza dei potenziali conflitti che si possono aprire fra i diversi operatori e da qui l'esigenza di una pubblica amministrazione che abbia l'autorità per selezionare e/o mediare nell'interesse della collettività.
La seconda domanda è: può il settore pubblico adottare politiche che consentano il raggiungimento degli obiettivi? Forse, purché gli obiettivi siano chiari, le amministrazioni efficienti ed esista una cabina di regia che gestisca i conflitti fra interessi e fra strumenti e che attui una concreta politica dell'informazione e della trasparenza. (v. appendice)
La terza domanda è: questa politica dell'offerta a quale livello di governo deve essere gestita (comunitario, nazionale, regionale, locale)? Questa politica è gestita in modo chiaro, anche se non sempre efficiente, nel caso della politica agricola comunitaria mentre negli altri settori non si realizza nessun coordinamento, anzi si teorizza la mancanza d'intervento per impedire la distorsione dei mercati. In effetti, non si riesce ad avere una politica industriale comunitaria perché non vi è accordo sulla divisione dei vantaggi del mercato unico integrato ed il caso dell'UMTS è un chiaro esempio di fallimento del mercato e di stravagante politica di assegnazione dei diritti di proprietà. Esistono politiche di intervento a livello locale a favore delle PMI, ma manca una coerente politica nazionale ma anche la politica agricola dimostra che se non si rende efficiente l'intera filiera dal produttore al consumatore si possono consolidare posizioni di rendita a danno dei produttori e dei consumatori.
Queste risposte, nel complesso negative, richiedono una riflessione sulla selezione delle politiche con le quali è possibile raggiungere gli obiettivi d'innovazione nell'offerta di prodotti e servizi italiani, avendo stabilito che non serve aumentare la spesa pubblica in modo indiscriminato e neanche aumentare il reddito disponibile delle famiglie riducendo le imposte.
Nell'ambito della modifica delle regole, la prima azione da compiere è la promozione della concorrenza nei diversi mercati ma soprattutto l'eliminazione delle posizioni di rendita che non favoriscono l'efficienza e penalizzano i produttori ed i consumatori. Questa azione deve essere definita mediante norme emanate dal Parlamento, su proposta del Governo e con l'assistenza di autorità indipendenti dotate di elevata professionalità, per evitare che le norme possano essere cambiate con l'alternanza delle maggioranze parlamentari perché questo genererebbe incertezza sulle regole e ostacolerebbe gli investimenti con orizzonti temporali adeguati. Spetta alle autorità indipendenti il controllo sul rispetto delle norme evitando interferenze di carattere amministrativo da parte del Governo o di altri organismi indipendenti.
Un'ulteriore regola deve assegnare obiettivi di efficienza e di flessibilità alle agenzie pubbliche che forniscono servizi alle imprese e alle famiglie al fine di alimentare la concorrenza anche nel settore pubblico e fornire incentivi di successo al personale, ma anche penalizzazioni, come il rischio di liquidazione dell'agenzia nel caso di insuccesso.
Le agenzie sono alle dipendenze degli organi politici ma non dovrebbero interferire con gli aspetti normativi, per evitare l'abuso di posizione dominante oppure l'attuazione di strategie collusive con le imprese private. Queste agenzie ricalcano esperienze non sempre positive verificatesi nel caso delle imprese industriali e dei servizi pubblici, anche se non sono mancati esempi di performance migliore delle imprese pubbliche nei confronti con le imprese private. In questo caso parliamo di servizi che non possono essere forniti da imprese private perché non c'è mercato oppure perché il mercato non può rispondere a regole concorrenziali, data la natura del servizio offerto. Dare regole alle agenzie, prescindendo dall'efficienza, implica favorire gli sprechi e l'ingiustizia mentre l'individuazione di indicatori che massimizzino la fornitura e la qualità dei servizi a parità di costi, e l'equità nell'accesso ai servizi, fornisce incentivi e trasparenza in grado di simulare il comportamento del mercato senza favorire i comportamenti collusivi e opportunistici.
Peraltro, non bisogna confondere l'esigenza di efficienza del sistema produttivo con la ricerca del consenso o peggio nascondersi dietro l'esigenza di tutelare le fasce deboli della società. Per le politiche sociali sono necessari altri strumenti ed altre organizzazioni e solo la crescita delle risorse può consentire una loro redistribuzione per migliorare la giustizia sociale, mentre anche la recente esperienza dimostra che, se scarseggiano le risorse, prevalgono gli atteggiamenti difensivi ed egoistici.
Uno strumento di questa politica dell'offerta è la domanda pubblica purché: a) favorisca, direttamente e/o indirettamente, la produzione nazionale in un orizzonte temporale di medio termine, b) abbia un'elevata componente tecnologica che possa trovare un mercato più ampio e dinamico all'esportazione. Questa strategia presuppone una corretta collaborazione fra imprese private ed operatori pubblici, questi ultimi in grado di identificare soluzioni ad alto contenuto tecnologico, mentre le imprese fornitrici, selezionate con procedure concorrenziali, possono, a loro volta, esportare le soluzioni innovative ed avere un vasto mercato internazionale.
La domanda pubblica può provenire dai settori dei servizi pubblici essenziali, dalla tutela dell'ambiente e dei beni culturali, dalla difesa nazionale, dal trasferimento della ricerca applicata sapendo che, nel breve periodo, ne possono trarre vantaggio le importazioni, ma in seguito, una volta consolidata la produzione, vi sarà un aumento delle esportazioni. Una politica dinamica di import substitution, nei settori ad alta tecnologia, consente di aumentare la competitività delle produzioni italiane se accompagnata da investimenti nelle nuove tecnologie.
Le possibili critiche a politiche nazionali in contrasto con le politiche comunitarie sulla tutela della concorrenza andrebbero ribattute chiedendo una verifica della concorrenza in tutti i mercati, superando la formale definizione di concorrenza e denunciando la mancanza di una politica dell'offerta e della piena occupazione a livello comunitario; ad esempio, chiedendo dati sulla distribuzione della partecipazione delle imprese UE alle gare indette dalle amministrazioni pubbliche nei diversi paesi.
La spesa pubblica per infrastrutture di servizi tecnologicamente avanzati può avere, anch'essa, effetti positivi analoghi e si otterrebbe anche un aumento dell'efficienza del sistema Italia e con essa della produttività dei fattori, senza manovre congiunturali sulla domanda aggregata. Limitando l'intervento alle infrastrutture tradizionali, anch'esse carenti, si rischia di aumentare l'immigrazione se non si compie un'adeguata politica di selezione della manodopera qualificata da associare, anche in questo caso, all'utilizzo di tecnologie avanzate. Nel caso delle infrastrutture, non si deve pensare ad esse come spesa pubblica improduttiva e si deve evitare l'equivoco che basta costruirle per ottenere risultati positivi duraturi.
In sintesi, rientrano fra gli strumenti della politica dell'offerta, sia la spesa pubblica e sia la riduzione delle imposte dirette e/o indirette gravanti sulle imprese, purché entrambe siano finalizzate all'incentivazione delle produzioni innovative ad alto valore aggiunto e che alimentino un processo di accumulazione di capitale e di conoscenze.
Un ulteriore strumento della politica dell'offerta è la crescita della dimensione media delle imprese per avere imprese in grado di investire non solo nell'acquisto delle tecnologie ma anche nella ricerca applicata, nell'organizzazione e nell'informazione. Inoltre, per allargare il numero dei beneficiari delle esternalità positive generate da questa politica, è indispensabile che da un lato si richieda un aumento della capitalizzazione delle imprese, ossia un accresciuto impegno anche finanziario dell'imprenditore e dall'altro occorre che gli interventi pubblici forniscano infrastrutture di servizi pubblici e privati alle piccole e medie imprese affinché non siano discriminate nell'accesso alle risorse umane, tecnologiche e finanziarie in una visione di mercato che superi la dimensione locale ed abbia un riferimento internazionale.
Questa esigenza di crescita dei servizi alle imprese vale per i mercati di sbocco, ma anche per l'accesso alle tecnologie e ai servizi finanziari, per evitare che il frazionamento delle imprese, a volte solo apparente, le penalizzi nei confronti delle grandi multinazionali che forniscono le tecnologie e gli input intermedi.
Le banche italiane, a loro volta, debbono essere consapevoli che il processo di aggregazione patrimoniale, realizzato in questi anni, non le deve spingere a disinteressarsi dei mercati locali perché la loro intermediazione trae alimento dalle risorse generate a livello locale e perciò, una strategia di intermediazione basata sulla delocalizzazione, rischierebbe di impoverire la fonte del loro lavoro. Non meno dannosa sarebbe l'arrivo di banche estere che acquisiscono banche italiane ma allocano il risparmio italiano presso le imprese estere nostre concorrenti.
6. Discende, da questa sommaria elencazione dei problemi e delle politiche, la conclusione che per uscire da questa situazione di stallo e di incertezza non è possibile puntare unicamente sulle forze di mercato perché mancherebbe la visione unitaria dell'economia italiana ma soprattutto la visione e la difesa degli interessi nazionali all'interno dell'Unione europea. Questa situazione risulta particolarmente penalizzante per l'Italia, dove scarseggia la Grande Impresa, mentre la Grande Banca non ha ancora pienamente recepito il nuovo ruolo che le è assegnato dalla riforma del settore creditizio e dalla collocazione sopranazionale del nostro Paese. Entrambe rischiano di vedersi conquistate dagli investitori esteri che dispongono di risorse economiche ingenti ed hanno interesse a occupare posizioni dominanti nei diversi mercati, reali e finanziari. La strategia delle multinazionali, finalizzata all'aumento delle quote di mercato e alla massimizzazione dei profitti, non coincide, necessariamente, con la massimizzazione del benessere e con tutela dell'occupazione e del risparmio dell'Italia che rischia di essere coinvolta in una rincorsa competitiva al ribasso delle condizioni economiche e sociali.
In queste condizioni, lasciare unicamente al mercato il compito di aumentare il benessere della collettività sarebbe profondamente sbagliato perché si darebbe una giustificazione sociale a comportamenti opportunistici che aumentano le disuguaglianze e generano conflitti sociali e quindi incertezza, rischi sociali e individuali. Si rischia di favorire la cultura dell'illegalità, specie se il sistema di difesa sociale (norme, amministrazioni, controlli e repressione) funziona male o peggio se in alcune aree e/o settori vi è collusione.
Sarebbe egualmente un errore spostare sulla responsabilità individuale l'intera gestione del rischio, poiché si metterebbe in crisi, non solo il sistema di welfare che caratterizza la nostra società, ma aumenterebbe l'insicurezza, l'egoismo e la visione di breve periodo e soprattutto aumenterebbe la disuguaglianza, il rancore sociale e la sottomissione ai Poteri economici e sociali. Non si può ridurre l'incertezza, che è sempre presente in una società e che influenza in modo diverso i diversi individui, ma sarebbe un grave errore insinuare nei cittadini l'idea che lo Stato si disinteressa dei più deboli. La conseguenza sarebbe la rassegnazione oppure la reazione; nel primo caso, si tornerebbe alle associazioni caritatevoli e nel secondo caso, si ricorrerebbe alla repressione e al carcere, come ci indica la società statunitense che molti considerano un esempio da seguire. Le giovani generazioni non si riconoscerebbero più nella continuità sociale che deve caratterizzare una società civile e alla lunga rivendicherebbero, in modo conflittuale, un ruolo e una posizione nella società.
Bisogna evitare di deresponsabilizzare i cittadini ed egualmente evitare comportamenti opportunistici, o peggio, di appropriazione dei beni pubblici, ma la soluzione non è l'abbandono del ruolo economico dello Stato, bensì selezionando modelli di sviluppo che aumentino il benessere di tutti i cittadini e impediscano comportamenti opportunistici, illeciti o peggio criminali e se le norme non sono coerenti con gli obiettivi di benessere e di equità, bisogna modificare le norme e non disattenderle.
Una società civile ed istruita ha tre formidabili strumenti a disposizione, il primo è la cultura, il secondo è l'informazione e la conoscenza, che genera trasparenza e controllo sociale, e il terzo è la cooperazione fra individui e fra aggregazioni di individui per condividere le prospettive di successo dei modelli economici e sociali prescelti e per controllarne la realizzazione.
La storia, anche recente, ci ha dimostrato che la mancanza di regole, o peggio la loro violazione, mette in ginocchio anche le economie più ricche e dotate di risorse umane eccellenti. Ci dice anche che la violazione della costituzione economica di un Paese crea danni irreparabili, se non si modificano, in modo tempestivo, non solo le regole ma anche le istituzioni.
Per ottenere questi risultati ci vuole molto tempo, ma non si può, e non si deve, scaricare sulle componenti più deboli il peso dell'aggiustamento che inevitabilmente non tiene conto degli aspetti di equità.
E', quindi, indispensabile continuare ad aumentare le risorse a disposizione dei cittadini e ad operare quel minimo di redistribuzione che consente di evitare traumi sociali; soprattutto, bisogna evitare di accrescere l'incertezza e la paura specie in una società che rischia di vivere in modo traumatico il suo invecchiamento. (Usare l'incertezza e la paura, sarebbe ancora più inaccettabile e miope, se l'obiettivo fosse di piegare la resistenza dei deboli per favorire i forti ed i loro conniventi).
Non si può attendere l'esito delle riforme per migliorare la situazione economica del presente perché si darebbe un messaggio di crisi ineluttabile, almeno nel breve periodo, e questo sarebbe inaccettabile sul piano politico e sbagliato sul piano economico. E' urgente operare, nel breve periodo, per aumentare il reddito e l'occupazione in una prospettiva di lungo termine e di integrazione con le economie europee.
Appendice
Ci troviamo in una fase delicata di passaggio dallo Stato centralizzato allo Stato delle c.d. pubbliche amministrazioni e, in questa fase, il "bene informazione" svolge un ruolo strategico per la corretta individuazione delle priorità e degli obiettivi per le politiche pubbliche e rappresenta un prius rispetto alla stessa assegnazione delle risorse finanziarie.
La riforma delle istituzioni, accompagnata dall'innovazione tecnologica ma vincolata anche dalla scarsità di risorse, lascia intravedere un possibile inasprimento del conflitto nell'assegnazione delle risorse alle amministrazioni. Vi è ancora troppa confusione fra i diversi livelli di governo per questo le competenze e le decisioni s'intersecano, si duplicano e creano incertezza e ritardi nel processo decisionale. Il decentramento rappresenta un modello organizzativo particolarmente complesso che richiede maggiori informazioni rispetto al modello accentrato, specie in un sistema che non ha indicatori di efficienza paragonabili a quelli forniti dal mercato.
Spetta alle norme la definizione del quadro di riferimento, e dei limiti all'interno dei quali possono muoversi gli operatori, fra le regole deve essere inclusa la circolazione delle informazioni per ottenere la partecipazione attiva del personale e dei cittadini destinatari dei servizi per ottenere la condivisione degli obiettivi e la verifica dei risultati. Questo passaggio è molto delicato poiché è indispensabile che il personale sia motivato dallo spirito di servizio per la collettività e dalla correttezza, nel rispetto delle norme formali ed informali di comportamento, come rientra nella tradizione più nobile della burocrazia pubblica, ma è anche importante che sia incentivato ad innovare e ad accettare la concorrenza con gli altri operatori pubblici e privati.
Un ulteriore elemento di questo disegno strategico è la cultura della misurazione dei risultati, dei tempi e dei costi diretti ed indiretti nelle amministrazioni pubbliche. Senza misurazione, viene a mancare un elemento strategico che è fondamentale per la trasparenza nei rapporti con i cittadini e con le imprese e d'altro canto limitare la trasparenza agli aspetti procedurali senza spingersi al confronto sui risultati, impedisce, in concreto, l'esercizio del controllo democratico. Pertanto in una visione del funzionamento del settore pubblico policentrico, solo un sistema di controlli basato su una serie di indicatori che definiscano in tempo reale i costi ma anche i tempi, la quantità e la qualità dei servizi erogati, consente di valutare la performance delle singole amministrazioni e di confrontare i risultati raggiunti con le best practices che si registrano nelle altre organizzazioni pubbliche e private.
Orbene, uno dei punti deboli del funzionamento delle istituzioni pubbliche è quello di avere una scarsa qualità dell'informazione, dovuta non tanto ad una ridotta opportunità di acquisire informazioni (al contrario), quanto piuttosto nell'incapacità di elaborarle finalizzandole alla decisione e alla conoscenza.
La conoscenza è un dovere per le amministrazioni ed un diritto dei cittadini, spetta alle amministrazioni pubbliche il compito di dare ai cittadini la capacità di esercitare questo diritto mettendo a disposizione le informazioni. La disinformazione rivela una palese violazione, non solo dei fondamentali canoni che reggono la pubblica amministrazione, cioè l'imparzialità e il buon andamento (art. 97 Cost.), ma anche del fondamentale principio della rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando, di fatto, la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione a di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese (art. 3 Cost.)
La società dell'informazione riconosce all'informazione il compito di migliorare il benessere collettivo aumentando l'efficienza nell'allocazione delle risorse pubbliche e private senza intaccare l'equità. L'informazione è uno dei grandi fattori di sviluppo e la tecnologia ha reso ancora più evidente questa verità, ma, nello stesso tempo, essa rischia di rendere ancora più acuta e odiosa la discriminazione fra i cittadini e fra le aree del Paese, a causa delle difficoltà di accesso all'informazione pubblica.
Al tempo stesso il processo di modernizzazione delle amministrazioni pubbliche, ha un ritorno positivo per tutto il Paese perché invia un messaggio di cambiamento che obbliga gli operatori ed i cittadini ad attrezzarsi anche culturalmente e crea una competizione virtuosa con gli altri paesi e con le altre amministrazioni pubbliche dell'Unione europea.
Gmr
Febbraio 2004
Note che indicano possibili opzioni di politica economica
(1) Rientrano fra queste regole da condividere, la corretta individuazione dei fattori di rischio e la riduzione dell'asimmetria informativa nel finanziamento degli investimenti, la definizione di regole contabili che si adattino alle nuove esigenze di informazione agli investitori, l'individuazione di strumenti di conoscenza che siano a disposizione degli stakeholders e non solo degli azionisti di maggioranza, la trasparenza nelle decisioni di investimento che richiedono il ricorso al mercato, e la trasparenza nelle decisioni degli investitori finanziari. Queste regole debbono essere adattate alle diverse dotazioni di capitale finanziario e l'obiezione basata sull'esigenza del rispetto della sicurezza e della privacy mostrano che il mercato non è concorrenziale e quindi richiede un coordinamento fra le autorità presenti nei diversi Paesi ma anche la chiara identificazione delle regole che debbono essere seguite nelle decisioni prese da queste autorità in condizioni di piena trasparenza e di informazione di tutti gli stakeholders interessati di tutti i paesi.
(2) Per evitare che l'accresciuta domanda monetaria provochi un aumento dei prezzi e non abbia effetti reali sulla produzione, occorre compiere uno sforzo di razionalizzazione del sistema dei servizi (intermediazione commerciale, trasporti, servizi alle imprese) per aumentare la concorrenza e limitare le posizioni di rendita dovute all'estesa presenza di corporazioni. Queste usano il loro potere, anche elettorale, per difendere le posizioni senza compiere nessuno sforzo per migliorare la loro produttività almeno in termini di servizi prestati. Inoltre è indispensabile che si persegua una politica di riduzione dell'economia irregolare facendo compiere uno sforzo di razionalizzazione alle grandi imprese per sfruttare le economie di scala che discendono dalle tecnologie e dai costi fissi che caratterizzano questa organizzazione della produzione. L'aumento dell'efficienza delle grandi e medie imprese riduce il cuneo fiscale che è portato come spiegazione della diffusione dell'economia sommersa mentre anche se più correttamente andrebbero indagati i rapporti fra grande impresa e piccola impresa e il ruolo che queste imprese marginali svolgono nella difesa del potere di mercato della grande impresa. Come è noto la diffusione della economia irregolare si associa a settori a bassa componente tecnologica e a diffusa intensità di lavoro come è il settore delle costruzioni, del commercio ed in generale dei servizi alle famiglie e purtroppo si associa anche alla presenza dell'impresa legale - criminale ossia l'impresa posseduta da organizzazioni criminali.
(3) L'appartenenza dell'Italia all'Unione monetaria europea e il rispetto del patto di stabilità hanno, di fatto, sottratto la politica monetaria e quella fiscale alla disponibilità dei policy maker italiani. Inoltre venute a mancare le tradizionali giustificazioni delle difficoltà dell'economia italiana ( costo del lavoro, alti tassi di interesse, onere del debito pubblico, rigidità del mercato del lavoro, arretratezza della pubblica amministrazione, rendita finanziaria difesa dalla Banca d'Italia, ecc.) e sopite le preferenze di molti imprenditori per le scalate di imprese pubbliche, soprattutto a causa delle crescenti ed inevitabili difficoltà finanziarie, sono emersi i veri problemi italiani legati alla scarsa competitività dei prodotti nei settori in crescita e la mancanza di innovazione nei mercati maturi. Da qui l'esigenza di un'efficace politica dell'offerta e di una ridefinizione delle regole che sovrintendono alla concorrenza nel mercato unico europeo e alla politica industriale europea.
(4) Per realizzare questa politica di innovazione tecnologica nei settori di punta della nostra industria e dei nostri servizi occorrono accordi politici e accordi industriali in modo da rendere compartecipi di questa politica, non solo produttori nazionali, ma anche imprese estere che possano localizzare le loro industrie vicino ai mercati sbocco. La convenienza ad investire ma anche alla localizzazione non discendono solo da considerazioni di profitto di breve periodo ma soprattutto da valutazioni di medio periodo che incorporano l'attesa di profitto ma anche i rischi operativi, la qualità della forza lavoro e del management, le infrastrutture disponibili, le regole e il loro rispetto. Le attese di profitto discendono dalla credibilità delle politiche enunciate e in particolare dei tempi di realizzazione, la valutazione dei rischi operativi discende dai modelli di analisi adottati dagli imprenditori-investitori ma in linea di massima si tratta di ottenere garanzie sui tempi, sulla qualità e sulla disponibilità di risorse, sui ritorni di profitto generati dalla domanda indotta dalla spesa pubblica, qualità della forza lavoro e del management dipendono dalla classe dirigente, mentre infrastrutture, regole e il loro rispetto dipendono dalla classe politica e dalla qualità delle amministrazioni pubbliche.
(5) In condizioni di stabilità dei prezzi, l'aumento della produttività si misura con un aumento del valore aggiunto per addetto dovuto ad un miglioramento nella qualità del bene e sevizio fornito e pertanto non si realizza con la riduzione dell'occupazione che avrebbe effetti deflazionistici (dovuti alla riduzione dei salari e quindi dei consumi) ma si realizza invece con un aumento della domanda interna ed estera nei prodotti e nei settori nuovi. Il valore aggiunto aumenta se il prodotto manifatturiero è arricchito con i servizi collegati all'utilizzo del bene. Pertanto quando si parla di politica dell'offerta il riferimento non si esaurisce con la politica industriale.
La riduzione del costo dell'energia si realizza mediante una razionalizzazione dell'offerta, una riduzione dei costi delle materie prime mediante accordi economici e politici con i paesi produttori e mediante la chiusura delle unità marginali; la riduzione del costo dei trasporti richiede un'attenta valutazione dell'impatto ambientale ma anche una valutazione della riduzione dei costi diretti ed indiretti che gravano su tutte le imprese e su tutti i cittadini, nonché sull'organizzazione del settore. In sintesi la riduzione di questi costi è associata alla politica delle infrastrutture che non può essere condizionata da valutazioni di carattere localistico ma le priorità debbono essere stabilite a livello di Governo che ne risponde al Parlamento.
La riduzione del potere delle corporazioni spetta al Parlamento ed essendo le corporazioni delle formidabili lobby è indispensabile che queste riforme non siano discusse solo in sede parlamentare ma vedano coinvolti tutti gli interessi economici e sociali. La riduzione del potere delle lobby non si ottiene semplicemente con la liberalizzazione e anzi le esperienze recenti delle privatizzazioni indicano che si rischia di creare delle posizioni di monopolio non meno dannose di quelle provocate dalle corporazioni. Sono indispensabili nuove regole che non siano solo formali ma anche sostanziali e in questo caso la sostanza è rappresentata dall'aumento del valore aggiunto delle imprese del settore e degli altri settori correlati, dalla loro crescita dimensionale e dalla riduzione dei costi per le famiglie. Forse la riforma delle corporazioni può avere un effetto sull'efficienza del sistema Italia superiore a quello che si può ottenere con la riforma delle pensioni.
La riduzione della rendita immobiliare non significa tornare alla regolazione dei suoli e degli affitti ma richiede, anche in questo caso, un'oculata politica delle infrastrutture, un'equa assegnazione di risorse pubbliche a favore delle classi meno abbienti, un controllo di merito sul rispetto delle regole. Ossia la consapevolezza che comportamenti illeciti e al limite illegali sono un ostacolo alla crescita e all'efficienza del nostro sistema produttivo e vanno a colpire le fasce deboli della società.

Guido M. Rey

Guido Rey insegna alla Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa