Politiche del diritto e ambizioni statutarie

 

Sommario: 1. Cos'è uno Statuto e perché farne un altro. - 2. Ambito di applicazione di un nuovo Statuto.- 3. Le tutele di rango costituzionale (nazionale ed europeo) e statutarie.- 4. Tutele statutarie, autonomia individuale e autonomia collettiva: a) spazi per una reale autonomia individuale; b) alcuni principi in materia di contratto di lavoro; c) il rapporto tra tipi e sottotipi.- 5. Il fondamentale ruolo dell'autonomia collettiva: osservazioni e proposte per una nuova regolazione.- 8. Sicurezza sociale e nuovi lavori.- 9. Conclusione: diritti, poteri e responsabilità.
1. Torniamo a parlare - in chiave di politica del diritto - di una normativa di tipo statutario con riguardo ai rapporti di lavoro. Il termine "statuto" è, per dirla con un filosofo italiano, "una parola che conta" nella nostra disciplina. Non si può perciò usare a cuor leggero e non può essere oggetto di banali "truffe" politiche. "Il linguaggio è un prezioso e delicato strumento di esplorazione e ricerca, un teatro in cui inscenare mille sogni prima di provare a realizzarli - o magari terrorizzati dalla loro rappresentazione - prima di metterli per sempre da parte. E' il tessuto della nostra immaginazione, la sostanza della nostra apertura al possibile, la contrastata eppure ostinata garanzia che il nostro futuro è frutto di una scelta, implicita magari, ma non per questo meno carica di responsabilità" .
Dunque, per quanto naïf possa apparire, occorre chiederci: cos'è uno "statuto" per il giurista?
Per cominciare, rileviamo che non esiste uno "Statuto del contraente" nel diritto civile. O meglio, se esiste, si risolve nei requisiti che consentono la libera manifestazione della volontà negoziale. E certo da qui occorre partire anche nel diritto del lavoro, specie in un diritto del lavoro che vuole recuperare e rilanciare la dimensione giuridica del contratto individuale. Perciò, ad esempio, dobbiamo andare a rileggere attentamente la disciplina delle c.d. clausole vessatorie, così com'è stata modificata dalla l. n. 52 del 1996, che ha inserito il capo XIVbis nella disciplina codicistica dei contratti.
Quanto al nostro diritto del lavoro, il termine "statuto" rinvia innanzitutto all'antica nozione giuridica di "status", cioè ad una determinata collocazione del soggetto in una collettività organizzata, ed alla sua pendolare dialettica con la nozione di contratto. Quando noi giuslavoristi abbiamo utilizzato tale nozione, lo abbiamo fatto soprattutto con riguardo alla "collocazione" socio-economica del lavoratore. Credo che questo significato vada tenuto ben presente anche in questa nuova stagione - se sta per aprirsi una nuova stagione statutaria - nonostante il riferimento non sia più ai lavoratori o ad un'unica fondamentale fattispecie contrattuale, ma ai lavori. Il riferimento ai lavori rimanda infatti ad una realtà socio-giuridica che è divenuta indiscutibilmente plurale e fortemente diversificata (insomma l'accezione utilizzata da Aris Accornero). Ma non ha alcuna valenza giuridico-culturale. Non prelude alla sostituzione dell'oggetto dei "lavori" ai soggetti "lavoratori", perché questa prospettiva di mercificazione giuridica è impraticabile, sia per i principi di diritto internazionale e sovranazionale sia nella concreta disciplina, per le ragioni che vedremo; e nemmeno può condurre ad uno spostamento di attenzione dai soggetti ad una nuova variegata tipologia contrattuale, perché ciò introdurrebbe una strutturale ed esiziale contraddizione logica e teleologica. Nel diritto del lavoro infatti lo "statuto" è strumento normativo che si pone prima e va oltre il contratto, prescindendo dalla tipologia contrattuale e correlandosi essenzialmente al profilo socio-economico .
Con queste precisazioni, io trovo tuttora opportuno, sul piano concettuale, e preferibile, sotto il profilo della chiarezza, che in una nuova stagione di politica del diritto si utilizzi il termine "statuto", più significativo e preciso per la nostra materia rispetto al termine di "Carta", assai più generico.
Al di là della terminologia, ritengo poi che la prospettiva di uno Statuto può oggi risultare assai utile: "non come strumento di razionalizzazione demolitoria del vecchio diritto del lavoro, bensì come linea di politica dei diritti, volta a condurre a sistema le discipline differenziate, allo scopo di garantire, pur con una varietà di tecniche, a tutti i lavoratori gli stessi risultati in termini di tutele e di poteri, nonostante l'ampia tipologia di contratti e di rapporti" . Utilità, partizioni ed equilibri di una normativa di tal genere sono oggi molto diversi da quelli immaginabili prima della l. 30 e del d.lgs. 276: le ultime disposizioni infatti avviano ad implementazione una linea di politica del diritto che incrementa frammentazione fattuale e disegueglianze giuridiche, tralasciando un'altra linea, pure contenuta nel Libro bianco del 2001, diretta a realizzare maggiore omogeneità delle regole, seppure attraverso una difficile e poco condivisibile riduzione generalizzta delle tutele.
Ora più di prima un nuovo Statuto può perciò servire a riprendere le fila di un sistema normativo sospeso tra destrutturazione dei principi e iperregolazione di svariate modalità di impiego del lavoro.
2. Se dunque lo Statuto dei lavori va concepito come regolazione riferita ad una collocazione del singolo in una comunità socio-economica organizzata, ne va innanzitutto definito l'ambito di applicazione, più che la fattispecie contrattuale di riferimento. A tal riguardo mi paiono da valorizzare le nozioni di lavoratore, utilmente convergenti, desumibili, in tempi diversi, dalla giurisprudenza della CGE e della Corte Costituzionale.
Per la Corte di giustizia europea, ci si può riferire, tra le altre, alla sentenza Lawrie-Blum del 3.7.1986 n. 66/85, secondo cui "caratteristica essenziale del rapporto di lavoro è la circostanza che una persona fornisca prestazioni di indiscusso valore economico ad un'altra persona e sotto la direzione della stessa, ricevendo come contropartita una retribuzione" .
Per la Corte costituzionale italiana il riferimento è essenzialmente ad "una condizione di doppia alienità del lavoratore: essa si verifica … solo quando la prestazione lavorativa è destinata a svolgersi nel contesto di un'organizzazione produttiva altrui ed in vista di un risultato di cui il titolare dell'organizzazione (e dei mezzi di produzione) è immediatamente legittimato ad appropriarsi" .
Dalla combinazione di questi due autorevoli indirizzi giurisprudenziali, mi pare si possa ricavare, con sufficiente approssimazione, una nozione giuridica di lavoratore collocato in una collettività organizzata: si tratta cioè di un soggetto che eroga la propria prevalente prestazione lavorativa per un'organizzazione appartenente ad un altro soggetto, dalle cui direttive dipendono le concrete modalità di svolgimento della prestazione. Dunque le garanzie statutarie devono avere a riferimento ogni prestazione di lavoro anche blandamente eterodiretta, in qualsiasi modo inserita in un'organizzazione altrui e in qualsiasi tipologia contrattuale venga dedotta.
Resta naturalmente da risolvere il problema di una più precisa individuazione degli indicatori che consentono di disegnare un'eterodirezione giuridicamente così rilevante da fondare, insieme all'inserimento nell'organizzazione, penetranti esigenze di tutele statutarie .
3. A questo punto occorre delineare le tutele di tipo statutario, il cui ambito soggettivo potrebbe essere definito nel senso appena accennato. A me pare che la questione possa oggi affrontarsi con sufficiente linearità: nel senso che, individuando la nozione suddetta di lavoratore un soggetto giuridico che necessita di garanzie di status prima di poter accedere ad una successiva manifestazione di soggettività giuridica, quel lavoratore deve essere destinatario di tutte le tutele costituzionali nazionali ed europee, così come vengono oggi riprese ed integrate dalla legislazione nazionale ordinaria, e, in primis, dallo Statuto dei lavoratori del 1970.
Il riferimento allo Statuto del 1970 non deve, a mio parere, apparire né provocatorio né ideologico.
A ben guardare, infatti, la l. 300, per la parte in cui risulta davvero applicabile a tutta l'area del lavoro anche blandamente eterodiretto, contiene tutele ampiamente metabolizzate dall'ordinamento.
Per altro verso, invece, in un nuovo Statuto dei lavori potranno certo esservi delle discipline peculiari: nel senso che alcune tutele di rango costituzionale possono senza dubbio tollerare una graduazione nei meccanismi che ne garantiscono in varia misura l'effettività (si pensi alle sanzioni per il recesso illegittimo). In questa chiave però occorre attentamente ripensare ai criteri con i quali finora vengono differenziate le tutele: mi pare, ad esempio, da sottoporre ad attenta verifica l'uso generalizzato del criterio della dimensione occupazionale dell' impresa per giustificare una tutela ridotta del lavoratore vittima di un licenziamento invalido. Tra l'altro, sul piano degli obiettivi di politica del diritto, il nanismo aziendale si può contrastare in molti modi, perfino riducendo la convenienza delle normative lavoristiche, almeno in ordine ad alcuni fondamentali principi di tutela della persona.
Questa problematica rende evidente in quale direzione, a mio parere, anche gli equilibri dello Statuto del 1970 meriterebbero di essere registrati. Oltre tutto, non solo sono passati più di trent'anni e il catalogo dei diritti va aggiornato, ma quegli equilibri devono essere meglio calibrati sui nuovi contesti di mercato, sociali e politici, anche sovranazionali. In questa prospettiva si può pensare che configurazione ed articolazione dei contenuti dei diritti vada rimessa, ora più di un tempo, a fonti non legislative. Ma sempre assumendo come headline l' effettività di alcune imprescindibili garanzie di status, secondo un'ottica valutativa che tenga conto degli specifici contesti economici, sociali, professionali in cui la prestazione viene concretamente erogata.
4. Fissate le garanzie di status, va definito con precisione il loro rapporto con la vitale dimensione dell'autonomia contrattuale individuale e collettiva: due aspetti, com'è noto, contigui per essere manifestazione di libertà e di pluralismo, ma anche assai diversi per i concreti problemi di regolazione che pongono. Un nuovo Statuto dei lavori dovrebbe, a mio parere, affrontare il nodo - mai affrontato con decisione ed equilibrio nell'Italia contemporanea - di delineare in modo più soddisfacente i rapporti tre le due autonomie ed il loro entrare nel gioco della regolazione giuridica, senza scardinare o negare l'ordine delle fonti, che vede all'apice le garanzie costituzionali - europee e nazionali - e la disciplina statutaria stessa.
4.1. Sull'autonomia individuale si è parlato molto e molto ancora si parlerà, anche nelle prossime settimane. Essa costituisce la vera nuova frontiera del diritto del lavoro: e c'è da rallegrarsi perché e finchè rimanda ad una concreta sfera di libertà e di crescita civile. Ma se, nel rilanciare l'autonomia individuale, si parte male, come si è partiti con la recente legislazione (d.lgs. 368/01, 276/03 e 66/03), si rischia di innovare solo in apparenza: introducendo comunque uno strumento osteggiato e impraticabile o, ancor peggio, tornando a fornire all'autorità datoriale (unilaterale) la maschera di un'autonomia negoziale individuale dietro la quale c'è un terribile vuoto del soggetto giuridico.
4.2. Dunque, proprio se si vuole dare spazio all'autonomia individuale - che nello Statuto del 1970 non c'era e che oggi invece deve assolutamente esserci - occorre:
- ripartire dal moderno diritto dei contratti, inizialmente evocato, nel quale crescente è la tutela del contraente debole;
- chiarire che rilancio dell'autonomia individuale non significa superamento della normativa legale o contrattuale inderogabile, quando naturalmente di essa si ravvisa l'esigenza. Per esempio la grave incertezza introdotta con il d.lgs. 368/01 va urgentemente eliminata: dicendo chiaramente che il principio espresso nella Direttiva del Consiglio dell'Ue 1999/70/CE del 28.6.1999 - "i contratti di lavoro a tempo indeterminato rappresentano la forma comune dei rapporti di lavoro e contribuiscono alla qualità della vita dei lavoratori interessati e a migliorare il rendimento" - va tradotto nel nostro ordinamento nell'antico e chiaro principio secondo cui "il contratto di lavoro si reputa a tempo indeterminato" (Cass. 21 maggio 2002 n. 7468). Questo vale anche ad affermare che, in mancanza di specifiche sanzioni per irregolarità o nullità parziali del contratto, la regola generale è che il contratto si converte e considera come un contratto a tempo indeterminato.
Opportuno sarebbe anche precisare che, quando la legge richiede la forma scritta per il contratto di lavoro o per alcuni suoi elementi, essa è richiesta ad substantiam , a meno che non sia espressamente previsto il contrario.
4.3. Problematica appare poi la reale affermazione dell'autonomia individuale - vaso di coccio tra vasi di ferro - se ad essa non si fa un qualche effettivo spazio. Ad aprire tale spazio occorre però, a mio avviso, abilitare una fonte che non è la legge, bensì, innanzitutto, la contrattazione collettiva, scontando anche antiche "inimicizie" tra le due dimensioni contrattuali. Solo dopo aver ideato un "ponte" verso l'autonomia individuale, costruito per il tramite della contrattazione collettiva, può immaginarsi, per il suo rafforzamento, la reale entrata in campo di un organismo super partes o paritetico - di cui gli attuali enti bilaterali potrebbero essere un prototipo - al quale le parti - fornite dall'ordinamento di una reale capacità contrattuale (che sicuramente si giova di una penetrante tutela contro il recesso arbitrario dal contratto di lavoro) - potrebbero rivolgersi, se non riescono a raggiungere un accordo parziale o totale.
4.4. Del capitolo statutario sull'autonomia negoziale individuale dovrebbe far parte la chiara individuazione dei rapporti tra tipo contrattuale centrale ed eventuali sottotipi. Non è infatti da escludere che l'arricchimento dei contenuti del contratto di lavoro - reso indispensabile dalla crescente diversificazione organizzativa, tecnologica, commerciale, professionale, territoriale, ecc- - possa rendere necessaria una disciplina per sottotipi, rispetto ad una disciplina standard che non si discosti in nulla dalla disciplina inderogabile della legge e della contrattazione collettiva. Uno Statuto dovrebbe prevedere con chiarezza la possibile articolazione tipologica (es.: contratti formativi; a termine; part-time; a progetto), limitando però la disciplina legale di ciascun sottotipo a pochissimi aspetti e, rinviando, per il resto, all'autonomia collettiva e individuale.
Da questo punto di vista il d.lgs. 276/03 contiene una minuziosa regolamentazione legale di un eccessivo numero di sottotipi negoziali (lavoro intermittente, job sharing, lavoro a progetto), dando vita ad una disciplina troppo dettagliata, per un verso, e bisognosa di ulteriori precisazioni in via negoziale, per l'altro: una disciplina che crea e creerà un'infinità di problemi interpretativi ed applicativi, dei quali nessuno si gioverà, salvo quanti tra noi esercitano la professione di avvocato.
5. In un nuovo disegno statutario essenziale è infine un potenziamento della contrattazione collettiva con due irrinunciabili obiettivi: a) garantirne l'attivazione per tutti i lavoratori; b) rendere efficiente il sistema contrattuale. Non può infatti dubitarsi del fatto che poter negoziare collettivamente le proprie condizioni di lavoro è il primo balance, che riscatta la condizione di dipendenza/subordinazione, restituendo il soggetto al circuito della negoziazione paritaria. Oggi non può non colpire, per estensione e profondità, l'art. 28 della Carta di Nizza, laddove riconosce a "i lavoratori e (a)i datori di lavoro, o (all)e rispettive organizzazioni, …il diritto di negoziare e di concludere contratti collettivi, ai livelli appropriati".
Un nuovo statuto dei lavori non potrebbe non affrontare la questione di come rendere effettivo tale diritto per i lavoratori dipendenti che non si trovano nelle condizioni di esercitarlo, come nel caso di lavoratori precari - "flessibili" o "flessibilizzati" che siano - o di lavoratori inseriti ai margini delle grandi organizzazioni o in micro-organizzazioni. Potrebbe ad esempio essere matura la stagione per prevedere una rappresentanza sindacale territoriale, da costituire ad iniziativa dei sindacati comparativamente più rappresentativi, ma nella quale assicurare la rappresentanza di tutta la tipologia dei lavoratori presenti in quel determinato territorio. Tale rappresentanza potrebbe essere investita di varie funzioni, tra le quali quella di negoziare i contratti di livello territoriale, ove attivati dai contratti nazionali.
In ogni caso utile sarebbe una messa a punto sistematica del ruolo della contrattazione collettiva nell'insieme del diritto del lavoro e previdenziale. Tale ruolo, a mio parere, non può che essere ampio, perché il contratto collettivo è la fonte per eccellenza duttile e flessibile, alla quale si deve e si può chiedere di operare come filtro per un riposizionamento del livello delle reali contrattazioni delle condizioni di lavoro. Questa è la vera sfida di un moderno Statuto dei lavori: una contrattazione che non ingessi il mondo dei lavori, ma che promuova negoziazioni diffuse, articolate ed effettive. Io non credo affatto che l'attuale società non abbia più bisogno dei sindacati. Essi, benchè colpiti dai generali processi di declino economico-istituzionale, restano - oltre che insostituibili strumenti di democrazia - gli unici a poter svolgere il delicato ruolo di vettori di una negozialità effettiva ed efficiente in tutti i rapporti di lavoro.
Qui c'è da completare il disegno dello Statuto del 1970, ponendo l'accento sull'efficienza del sistema contrattuale (un capitolo del ben più complesso tema dell'efficienza della democrazia). Non si parte certo da zero, perché idee ed esperienze non mancano. Mi sembra però che alcuni punti vadano chiariti in modo molto netto:
a) la contrattazione può ben essere regolata e limitata dalla legge - è l'ordine giuridico ad imporlo - ma non può essere posta in concorrenza con il potere regolamentare, soprattutto di derivazione ministeriale. Se si imbocca questa strada (come spesso fa il d.lgs. 276), si sostituisce - ab imis - la fonte che abilita e rinsalda l'intero percorso negoziale nei rapporti di lavoro con una fonte che non è solo formalmente diversa, ma è veicolo di un circuito regolativo diametralmente opposto: quello autoritativo/unilaterale. Quindi sostituire - seppure dopo aver aperto la porta ad una fase negoziata - il DM al contratto collettivo equivale - simbolicamente e sostanzialmente - a deviare immancabilmente dall'obiettivo di aprire spazi reali all'autonomia negoziale nell'ordinamento del lavoro;
b) la contrattazione deve essere il luogo in cui si modellano e completano anche i sottotipi (part-time, termine, somministrazione, job sharing, lavoro a progetto, ecc.). In questa prospettiva però la contrattazione collettiva deve essere molto più duttile. Ad esempio deve poter consentire per aree professionali "forti" o imprese in cui è alta la sindacalizzazione deroghe anche significative alla normativa legale e contrattuale nazionale e, persino, un'esplosione della contrattazione individuale.
Possibilità di uscire dalla disciplina inderogabile della legge o dei contratti di livello più elevato si possono prevedere anche nelle aree territoriali in cui la disoccupazione è di molto superiore alla media nazionale ed europea (ad es. più del 20%) o dove altissimo è il lavoro nero, magari abilitando la legge regionale a sperimentare, individuando ambiti e reti protettive per una contrattazione territoriale fortemente, sebbene temporaneamente, derogatoria;
c) la contrattazione è poi lo strumento giusto anche per valorizzare la bilateralità. Se questo viene fatto direttamente per legge, si creano infatti solo antinomie nel sistema sindacale: antinomie che non possono poi certo essere né il legislatore né il giudice a gestire in modo chiaro e trasparente e che rischiano di affossare la stessa, incipiente bilateralità.
Mi pare infine chiaro che un ruolo centrale della contrattazione collettiva richiede regole di funzionamento del sistema contrattuale assai efficaci e precise. Esse possono maturare regolando gli agenti negoziali e la loro rappresentatività meglio di come non si sia sinora fatto. Il nodo - sebbene oggetto di accesi contrasti e indigesto per influenti soggetti sindacali - non mi pare possa essere eluso in una prospettiva statutaria, se non ci si vuole accontentare di portare ancora acqua al mulino delle regolazioni autoritativo/unilaterali o all'affermazione della mera lex mercatoria. Tutt'al più può essere affrontato con una legislazione sussidiaria, promuovendo in via sperimentale una sorta di "autoregolazione" sociale o sfidando le Regioni a promuovere discipline sperimentali sui propri territori.
6. Troppo mi son dilungato sin qui per affrontare le questioni previdenziali, pure cruciali. Ricordo solo che lo Statuto dei lavori non può tralasciare due aspetti importantisssimi: l'equiparazione delle aliquote previdenziali riguardanti nuovi e vecchi lavori e il riordino del sistema di sicurezza sociale, due problemi da affrontare mettendo in campo tutte le necessarie risorse. Su questo versante ci sono indubbiamente dei costi da sostenere, che non possono essere accollati, se non in misura minima, ai lavoratori per i quali già si delineano minori tutele nello svolgimento del rapporto.

7. Concludo attingendo alle ultime pagine del recente, limpido e intelligente "libretto" di Paolo Grossi, "Prima lezione di diritto" (Laterza, 2003), sulle grandi tendenze di fondo del costituzionalismo europeo. Scrive Grossi: la crescente "insistenza sui diritti deve essere valutata positivamente; è il segno di una civiltà giuridica che intende rinnegare aberrazioni di un passato anche prossimo contro il soggetto e le sue sacrosante libertà, libertà ben spesso connesse alla sua dimensione morale religiosa culturale e pertanto da tutelarsi in ogni modo. Detto questo credo però che ci si debba guardare da una enfasi eccessiva che porta ad assolutizzare ogni diritto…non dimenticare mai che questi diritti sono conferiti al singolo non in quanto isola solitaria ma accanto ad un altro e a molti altri, sono conferiti al singolo in quanto soggetto inserito in una comunità storicamente vivente. Dunque: pienamente condivisibile puntare sui diritti, ma ciò va fatto anche all'insegna di un'etica della responsabilità".
Non si potrebbe concludere meglio, rivolgendo però l'invito a rivalutare l'etica della responsabilità innanzitutto al legislatore nazionale, che, in materia di rapporti di lavoro, ha piuttosto imboccato la strada di un ridimensionamento tanto dei diritti quanto delle responsabilità, illudendosi di poter ridurre i primi ed accentrare le seconde intorno a poteri centralistici ed unilaterali, confidando, per il resto, nell'operare del libero mercato. Un nuovo Statuto dovrebbe invertire decisamente tale orientamento: riequilibrando tutele e poteri e distribuendo di nuovo le responsabilità tra tutti i molti soggetti che contribuiscono alla regolazione dei moderni lavori e al governo dei molti mercati, ai quali certo non possiamo ciecamente affidarci.

 

Lorenzo Zoppoli